2007年《物权法》正式确定了采矿权属于用益物权的法律定性，其作为财产权的一种，国家允许其作为一种商品在市场上自由流转。在矿业权流转二级市场上，除较为典型的矿业权转让外，实践中还存在矿业权承包、矿业企业股权转让、合资合作、矿业权抵押以及企业兼并重组等交易模式。
围绕上述交易模式产生的法律纠纷，一方面受《物权法》、《矿产资源法》、《合同法》、《环境保护法》、《探矿权采矿权转让管理办法》等法律、法规的规制，在事实认定和法律适用存在诸多重大、疑难、复杂之处；
另一方面，往往会牵涉到政策引导与法律解释的衔接、公共利益和私人利益的横平、司法裁判与行政判断的分权等问题，在合同性质、合同效力、合同解除等认定上可谓“仁者见仁，智者见智”，其均给此类纠纷的解决带来不小的困难和挑战。
笔者以实际代理的小煤矿整合个案为研究样本，围绕“因产业政策原因导致煤矿关停（合同法93条约定解除的情形，不在本文探讨范围之列），交易无法继续进行，在双方均无违约情况下（合同法94条2-4款法定解除的情形，不在本文探讨之列），合同能否解除”这一“法律适用问题”进行探讨，以期同仁的批评与指正。
路径一：不可抗力或情势变更原则的“撬动”——“不可预见性”义务的苛责性，让人望洋兴叹
已经履行完毕的合同不存在解除的问题，因此尚未履行完毕的合同才有探讨的根基。在矿业权合同签订后，产权、证照过户、移交前，矿业权合同实际上未完全履行完毕。因国家煤炭产业政策的调整，尤其是煤炭行业兼并重组、国进民退、关停小煤矿的大背景下，适用不可抗力和情势变更（有些人认为有适用的余地），笔者认为存在极大的法律障碍（本案中属于一个主体整合三个小煤矿）。
（一）不可抗力和情势变更的适用前提“不可预见性”的障碍
不可抗力，是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况（合同法第117条第2款）。
情势变更，指的是合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化（条件极为严苛，除预见性外，还不能是正常的商业风险），继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除（《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释(二)》第26条）。
适用上述法律规定前提或者核心主观要件系“不可预见性”，但是对于政策原因导致的无法履行，是否符合不可抗力或情势变更，司法审判并不统一，下文继续分析。
（二）煤炭产业持续的政策导向是趋严趋紧长期保持不变
经笔者初步简单检索，在2004年之后，至2018年，国家发改委、能源局、财政部、国务院办公厅，每年都会发布煤炭产业相关政策文件，但国家兼并重组、国进民退、淘汰落后产能的政策始终如一。
举例：2004年，“十五”纲要，煤炭行业要制定和实施产业政策，制止低水平重复建设，淘汰落后生产能力，完善退出机制。2006年，《国务院办公厅转发国土资源部等部门对矿产资源开发进行整合意见的通知》(国办发〔2006〕108号)，进一步关停小煤矿。2007年，国家发改委规划2007年底前将3万吨以下的小煤矿全部关闭。2011年，《产业结构调整指导目录（2011年本）修正版》，单井井型低于 3 万吨/年规模的矿井关停。2014年，国家安全生产监督管理总局等12部门发布《关于加快落后小煤矿关闭退出工作的通知》，要求到2015年底全国关闭2000处以上小煤矿，13类小煤矿将依法实施关闭或淘汰退出。2016年初，国务院及发改委等相关部委陆续出台相应的去产能政策共有1000家煤矿退出市场。
（三）“不可预见”义务在矿业权合同中的“应当预见性”
通过上述政府公开文件可以得知，中央和省级政府，自2004年开始，已经通过一系列关停小煤矿、国进民退、兼并重组的形式，制止低水平重复建设，淘汰落后生产能力的政策始终未变。
从商事主体角度将，从事煤炭行业的主体（尤其是行业内企业）应当明知和预见（淘汰落后产能），从法律层面讲，法律一经公开颁布即推定为公众明知；从政策角度将，煤炭行业中淘汰落后产能的政策连续稳定（淘汰落后产能）；从商业角度讲，是否因政策原因导致的交易不能（尤其是产权过户），属于交易主体对商业风险的自有判断。因此，在适用不可抗力和情势变更上，在“不可预见性”上存在极大的法律障碍。
案例索引
最高人民法院《任维俊、张翔采矿权转让合同纠纷二审民事判决书》（2016）最高法民终781号，最高院认为：任维俊作为《转让协议》的签约人，在决策购买地质煤矿时应当了解、知晓国家关于煤炭资源整合、煤矿企业兼并重组的相关政策，对于一定规模以下的煤矿可能存在被兼并重组、甚至关闭的商业风险应该是有预期的，不存在客观情况发生了任维俊在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化。（该类最高院、各地高院判例极多）。
路径二：另案主张煤矿关停补偿款“柳暗花明又一村？”——“有证即有权、无证即无权”的请求权基础不容忽视
救济途径无穷尽，就要坚持走下去！能否柳暗花明另一村，在适用不可抗力和情势变更未果情况下，主张煤矿的关停补偿款呢？笔者认为，根本是上矿业权权属证书是否变更，如未变更，此路仍不通！
其一，矿业权适用不动产法律法规进行调整。
国土资源部《矿业权出让转让管理暂行规定》第三条规定，矿业权适用不动产法律法规的调整原则；财政部、国家税务总局《增值税暂行条例实施细则》《关于固定资产进项税额抵扣问题的通知》等规范性文件中将矿产资源确定为不动产中的“其他土地附着物”。参照上述规定，矿产资源科定性为不动产，矿业权适用不动产法律法规予以调整（杜万华主编：《最高人民法院审理矿业权纠纷司法解释理解与适用》，中国法制出版社，2017年8月1版，第18页）。
其二，矿业权遵循“有证即有权、无证则无权”的确权原则。
矿业权作为一种特殊的用益物权，除适用《物权法》外，还受《矿产资源法》以及《行政许可法》等法律法规的规范，其权利载体——矿产资源勘查许可证、采矿许可证并非仅仅是矿业权的物权凭证，同时也是行政许可的法律文书。根据《矿产资源法》等涉矿法律、行政法规的规定，探矿权、采矿权须经国土资源主观部门审批登记、取得勘查许可证或采矿许可证后才依法设立，股受让人是否获得矿产资源勘查许可证、采矿许可证，是其是否拥有矿业权的权利外观；除矿业权保留等特殊情形外，矿业权应遵循“有证即有权、无证则无权”的确权原则（杜万华主编：《最高人民法院审理矿业权纠纷司法解释理解与适用》，中国法制出版社，2017年8月1版，第59页）。
其三，矿业权属的确定属于行政判断的范畴。
矿业权的主体具有与一般民事主体不同的特殊要求，是否具备矿业权主体资格是国土资源主管部门的行政判断范畴。人民法院如果再矿业权确权纠纷中直接判决实际投资人享有矿业权，或者在执行中直接裁定将矿业权过户给申请执行人，而国土资源主管部门认为相关当事人不具有矿业权主体资格时，将会使司法权和行政权同时陷入尴尬的境地。
路径三：非约定解除和法定解除之外的“救命稻草”——在因政策原因导致合同事实上履行不能的情况下，解除合同有法律基础、法理基础和案例基础
（一）煤矿关停导致交易标的灭失，未履行完毕的合同事实上无法履行
“法律上或事实上不能履行”，包括合同标的已灭失、已被第三人善意取得、已被政府征收（煤矿关停属于具体的行政行为，一般以行政决定的方式作出）或已被法院执行、合同无效等情形，这些情况的共同点就是合同失去意义，必须消灭，即使作出继续履行合同的判决，也不可能得到有效执行。（因此，该类案件中，假设一方诉请继续履行合同，因事实上无法履行，也不会得到法院的支持，至于是否先诉请合同履行被驳回后，再诉请解除，或者是直接诉请解除，笔者认为均有一定可行性）。
事实上的不能履行是指基于自然规则而发生的不能履行，如作为合同标的物的特定物灭失而构成不能履行；法律上的不能履行是指基于法律规定而构成不能履行，如出卖禁止流通物。如果合同不能履行不是由于当事人的过错所致（如不可抗力），则当事人不需要承担违约责任，双方当事人均可解除合同（江必新、何东林《最高人民法院指导性案例裁判规则理解与适用-合同卷1》，第385页）。
（二）合同继续履行已经失去实际意义，合同应从法律上消灭
有学者指出，契约是一种相互妥协、满足对方要求进而满足自我要求的约定，突出了当事人之间的协商与互利。契约当事人无法把对方仅当作达到自己目的的手段，而必须把对方当作与自己同质的主体，通过协商与让步，使对方得到某种利益，从而换取对方作出同样的让步行为来满足自身。
合同效力包括约束力、确定力和实现力三方面的内容（江必新：《法律行为效力制度的重构》，载《法学》2013年第4期）。在矿业权合同纠纷中，根据《最高人民法院审理矿业权纠纷司法解释理解与适用》解读，矿业权合同成立即生效，是处理该类案件的基本原则，进一步讲，合同的约束力和确定力在合同成立生效后具有法律效力，至于能否实现合同的“实现力”要合同实际履行情况进行判定（杜万华主编：《最高人民法院审理矿业权纠纷司法解释理解与适用》，中国法制出版社，第118-119）。
行政审批是国家维护矿业权流转秩序的重要手段，在国务院《探矿权采矿权转让管理办法》明确规定将国土资源主管部门对矿业权转让的批准作为转让合同生效条件的前提下，可通过认定合同依法成立后即具有法律约束力，非依法律规定或者取得对方同意，任何一方均不得擅自变更或者解除，赋予合同相应的拘束力和确定力，矿业权转让未经批准的，合同不具有实现力。
（三）事实上不能履行的矿业合同，从法律上解除有法律、法理的正当性依据
经笔者庞杂的研究，综合相关最高法判例、学者观点、学理观点，（见下图），笔者认为，解除有正当性基础。
具体而言：在因政策原因导致合同无法继续履行的情况下，合同效力（实现力）应从法律上消灭（合同权利义务终止，双方进入清算关系），即有理论基础，也有司法判例基础，亦符合司法价值取向。
■ 最高法院江必新院长观点
事实上的不能履行是指基于自然规则而发生的不能履行，如作为合同标的物的特定物灭失而构成不能履行；法律上的不能履行是指基于法律规定而构成不能履行，如出卖禁止流通物。如果合同不能履行不是由于当事人的过错所致（如不可抗力），则当事人不需要承担违约责任，双方当事人均可解除合同（江必新、何东林：《最高人民法院指导性案例裁判规则理解与适用-合同卷1》，第385页）
■ 韩世远教授观点
合同解除不过是使遇到了障碍的合同借此制度而改变运行轨迹，解除制度的启动，并非使人一下子回到出发点，实际上是使既有的债之法律关系转换为清算关系，借此制度而使当事人既存的关系善始善终。
■ 最高人民法院《山西晋大煤业集团有限公司与武乡县鑫龙翔化工有限公司合同纠纷案》，裁判要旨
受让人作为重整主体因不可归责于双方的原因未或国土资源主管部门批准，致使合同目的不能实现，当事人请求解除合同，受让人请求返还转让款及利息，应于支持。
■ 最高人民法院公报案例《新宇公司诉冯玉梅商铺买卖合同纠纷二审案》，裁判要旨
当违约方继续履约所需的财力、物力超过合同双方基于合同履行所能获得的利益，合同已不具备继续履行的条件时，为衡平双方当事人利益，可以允许违约方解除合同（《最高人民法院公报》2006年第6期，载《新宇公司诉冯玉梅商铺合同纠纷二审案》）。
笔者认为：
一方面，一般情况下，只有守约方才享有解除合同的权利，违约方不享有合同解除权。但在在合同事实上或法律上无法履行的时候，司法判例赋予了违约方合同解除权（守约方解除权具有应然性，进一步分析，均无违约情况下，双方均享有解除权），其目的是基于维护交易安全和秩序，平衡双方利益的需要。
另一方面，既然违约方或守约方在合同事实上或法律上，无法履行的情况下享有合同解除权，在双方均无违约的情况下，因合同事实上或法律上履行不能，双方亦可享有合同解除权，更符合公平原则和诚实信用原则，以及复杂的司法现实。
■ 《最高人民法院审理矿业权纠纷司法解释理解与适用》中，国土资源主管部门对转让申请不予批准（法律上不予批准、事实上不予批准），转让合同实际上就丧失了完全生效的可能性，也丧失了继续履行的必要。矿业权转让的合同目的不能实现，处于法律上或者事实上履行不能的状态。
笔者认为：
从实践来看，国土资源主管部门对转让申请不予批准，既包括不符合法定条件不予批准，如受让人资质、国家政策等；又包括事实上不能审批，如矿业权已经灭失，导致审批的条件和基础不存在，这两种情形均属于行政机关不予审批的范畴。
■ 《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十条“国土资源主管部门不予批准矿业权转让申请致使矿业权转让合同被解除，受让人请求返还已付转让款及利息，采矿权人请求受让人返还获得的矿产品及收益，或者探矿权人请求受让人返还勘查资料和勘查中回收的矿产品及收益的，人民法院应予支持，但受让人可请求扣除相关的成本费用。当事人一方对矿业权转让申请未获批准有过错的，应赔偿对方因此受到的损失；双方均有过错的，应当各自承担相应的责任。”
从上述司法解释的立法背景和内在逻辑分析，笔者认为：
第一，国土资源主管部门不予批准矿业权转让申请，包括事实上不能审批（矿业权灭失）和法律上不能审批（均属于不符合矿业权转让的法定条件的情形），无论是任一审批不能，双方均享有解除合同的权利；
第二，如果一方存在过错，应当赔偿对方的损失，并适用过失相抵原则；
第三，如果双方均无过错，不涉及赔偿问题，但不影响合同的解除。
■ 《最高人民法院审理矿业权纠纷司法解释理解与适用》：矿业权转让报批或者协助报批义务作为一种非金钱债务，应遵循《合同法》关于非金钱债务履行的一般规定。合同法第一百一十条规定……，当矿业权转让合同存在“法律上或事实上不能履行时……”，请求履行报批义务不予支持。人民法院经审查认定矿业权转让合同无效或者在法律上事实上不具备履行条件的，可以向当事人释明变更诉讼请求（杜万华主编：《最高人民法院审理矿业权纠纷司法解释理解与适用》，中国法制出版社，第118-11）。
笔者认为：
其一，矿业权审批义务属于合同法110条规定的非金钱债务，应当无争议；
其二，如果矿业权合同存在“法律上或事实上不能履行”时，原告继续履行请求权不能得到支持；
其三，法院可以依职权向当事人释明，根据《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十条规定，释明行使解除合同权。
综上，其内在的逻辑如下图：
四、结语
矿产资源作为一项重要的自然资源，具有耗竭性和不可再生性，对于国民经济和国家安全具有重要的战略价值，其开发利用一直处于国家强力监管之下。
围绕该类纠纷，司法实务中，应综合考虑政策引导与法律解释的衔接、公共利益和私人利益的取舍、司法裁判与行政判断的分权、交易主体双方利益横平等因素，在矿业权合同因政策原因确实无法继续履行的情况下，基于公平原则和合同法第110条，以及矿业权司法解释第10条之规定，应赋予各方合同解除权（一家之言，仅供参考）。
附参考资料：
1.杜万华主编：《最高人民法院审理矿业权纠纷司法解释理解与适用》，中国法制出版社，第186页；
2.江必新、何东林：《最高人民法院指导性案例裁判规则理解与适用-合同卷1》，第385页。
3.江必新：《法律行为效力制度的重构》，载《法学》2013年第4期。
4.杜万华主编：《最高人民法院审理矿业权纠纷司法解释理解与适用》，中国法制出版社，第118-119页。
5.《最高人民法院公报》2006年第6期，载《新宇公司诉冯玉梅商铺合同纠纷二审案》。
6.杜万华主编：《最高人民法院审理矿业权纠纷司法解释理解与适用》，中国法制出版社，2017年8月1版，第18页。
7.杜万华主编：《最高人民法院审理矿业权纠纷司法解释理解与适用》，中国法制出版社，2017年8月1版，第59页。
8.《最高人民法院审理矿业权纠纷司法解释理解与适用》第161页，（2016）最高法民终字632号
作者简介：
贾建兵，离职法官，中国法学会会员，朝阳律协参政议政委员会委员，北京乾成律师事务所合伙人律师，专业擅长建设工程、矿产资源、公司治理等领域，邮箱jiajb@qianchenglaw.com。
